La sentenza 4969/2026 e il rischio di caos nelle relazioni industriali

È destinata a far discutere la sentenza del Consiglio di Stato n. 4969/2026, una decisione che interviene con forza sul sistema delle relazioni industriali e sposta, in modo evidente, il baricentro della tutela della giusta retribuzione. Non più soltanto contrattazione collettiva o giudice: anche l’Ispettorato del lavoro diventa soggetto abilitato a intervenire quando il trattamento economico, pur conforme al ccnl applicato, risulti sostanzialmente inadeguato rispetto all’art. 36 della Costituzione.

Il caso nasce a Verona e riguarda una società che opera nella distribuzione di surgelati e applica ai propri dipendenti il ccnl Commercio, scelta che il Consiglio di Stato considera non contestata e coerente con il settore merceologico dell’impresa. Il problema riguarda però alcuni lavoratori esposti per diverse ore al giorno a temperature comprese tra -20° e -24°, in un contesto in cui lo stesso DVR aziendale classifica il microclima di ambienti severi – categoria nella quale rientrano le celle frigorifere – tra i fattori “a rischio alto”. Rilevata l’assenza nel ccnl applicato dell’indennità di disagio freddo, l’Ispettorato ordina all’azienda di introdurre, tramite contrattazione aziendale, un’indennità di esposizione al freddo entro tre mesi, assumendo come riferimento il trattamento previsto dal ccnl Alimentari.

Il TAR Veneto aveva annullato il provvedimento, ritenendo che il potere di disposizione ex art. 14 d.lgs. 124/2004 potesse operare solo in presenza della violazione di uno specifico obbligo di legge o del ccnl applicato, e che l’Ispettorato avesse finito per realizzare un’inammissibile integrazione analogica del ccnl scelto dall’impresa.

Il Consiglio di Stato, invece, dà ragione all’ITL, sostenendo che tra le irregolarità rilevate in materia di lavoro e legislazione sociale possono rientrare anche ipotesi di inadeguatezza sostanziale della retribuzione, da leggere in chiave costituzionalmente orientata alla luce dell’art. 36 Cost.

Si tratta, a ben vedere, di un’affermazione discutibile, visto che neppure il giudice può intervenire indiscriminatamente su tutte le voci economiche previste dai ccnl.

La Cassazione ha infatti più volte chiarito – da ultimo con sentenza 11284/2026 – che la garanzia offerta dall’art. 36 Cost. non si estende all’intero trattamento economico fissato dalla contrattazione collettiva, ma riguarda esclusivamente le componenti che integrano il cd. minimo costituzionale, e cioè paga base, indennità di contingenza e tredicesima mensilità. Restano invece escluse le voci tipicamente contrattuali, che non possono essere oggetto di sostituzione giudiziale.

Sotto tale profilo, dunque, la potestà esercitata dagli Ispettori nel caso in esame, e avallata dal Consiglio di Stato, risulta addirittura più ampia di quella ordinariamente riconosciuta alla Magistratura, la quale può intervenire solo sulle componenti essenziali della retribuzione.

La decisione non nasce dal nulla, inserendosi in una traiettoria interpretativa già avviata dallo stesso Consiglio con le sentenze n. 2778/2024 e n. 10382/2025, che avevano progressivamente ampliato il perimetro del potere di disposizione ex art. 14 d.lgs. 124/2004, dapprima includendovi le violazioni della contrattazione collettiva, poi spingendosi fino al controllo di adeguatezza sostanziale della retribuzione. La pronuncia del 2026 rappresenta, pertanto, un ulteriore – e decisivo – passo lungo questa direttrice, perché porta l’amministrazione ispettiva a incidere direttamente sulla struttura della contrattazione, trasformandola di fatto in una contrattazione etero‑organizzata.

Il Consiglio di Stato riconosce all’Ispettorato un potere che supera il perimetro tradizionale della vigilanza, in quanto quest’ultimo non si limita più ad accertare violazioni di legge o di contratto collettivo, ma può valutare la sufficienza costituzionale della retribuzione e sollecitare un’etero‑integrazione della disciplina economica aziendale. È un salto notevole, che finisce per collocare l’amministrazione in una posizione di influenza diretta sulla dinamica negoziale, con effetti che vanno ben oltre la tutela del singolo lavoratore.

L’art. 36 Cost. è certamente una norma precettiva, ma il suo presidio – come chiarito dalla giurisprudenza – è sempre stato affidato al giudice, cui compete verificare, caso per caso e nel rispetto dei limiti sopra indicati, la proporzionalità e la sufficienza della retribuzione prevista dal ccnl applicato. La sentenza richiama questa facoltà, ma lo fa legittimando un intervento amministrativo che, pur muovendo da finalità di tutela, finisce per incidere sull’autonomia collettiva in modo strutturale.

Il risultato è che l’Ispettore può affermare che, anche applicando correttamente il ccnl, il trattamento economico sia comunque – per mancanza di alcune voci non individuate dal contratto – insufficiente, obbligando peraltro l’azienda ad attivare con i sindacati una contrattazione integrativa. Una forma di tutela che, pur ispirata a un intento condivisibile, espone il sistema a una forte tensione e caos.

Tensione e caos che investono, innanzitutto, la libertà sindacale e l’autonomia collettiva. Il cuore della questione non è infatti la scelta del contratto nazionale, bensì l’ordine di stipulare entro tre mesi un accordo aziendale volto a introdurre un’indennità non prevista dal ccnl applicato. In questo modo l’Amministrazione entra direttamente nel campo delle relazioni industriali, non come soggetto esterno, ma come attore che orienta la trattativa, imponendone le tempistiche e suggerendone persino le varie voci (e il loro ammontare) che individuano il parametro economico.

Il Consiglio di Stato giustifica tale scelta sostenendo che “l’Ispettorato non si surroga al potere datoriale, ma si limita a compulsarlo mediante un meccanismo di coazione indiretta…”. Tuttavia, presentare questa attività come una semplice “compulsione” dell’autonomia negoziale rischia di attenuare un dato evidente: l’autonomia, pur formalmente intatta, viene nella sostanza guidata e incanalata.

Proprio per questo la pronuncia appare difficile da conciliare con l’assetto tradizionale delle relazioni industriali; introdurre, in maniera così ampia, un nuovo canale – quello amministrativo-conformativo – significa alterare l’equilibrio costituzionale delineato dall’art. 39 Cost. e ridurre gli spazi effettivi dell’autonomia sindacale.

Il Consiglio di Stato insiste sul fatto che non vi sia stata applicazione analogica del ccnl Alimentari, ma solo il suo richiamo come parametro equitativo. Una distinzione che, però, regge fino a un certo punto: se l’Ispettorato indica una forbice dell’8-12% desunta da un contratto di altro settore e ordina la stipula di un accordo aziendale entro tre mesi, il risultato concreto è un’etero‑integrazione della politica salariale mediante un parametro esterno.

E il fronte che si apre è delicato. Se il criterio è che l’Ispettorato può intervenire ogni volta che ritenga il ccnl inadeguato, diventa difficile individuare il limite, ossia quando le relazioni sindacali possano realmente definirsi “libere”.

Ampliare in questo modo il numero dei soggetti con voce in capitolo sulla “giusta retribuzione” – e, anzi, attribuire all’ITL un ruolo addirittura più esteso di quello riservato al potere giudiziario – rischia quindi di comprimere l’autonomia della contrattazione collettiva, moltiplicare le incertezze e frammentare le regole.

Resta inoltre da capire come questa impostazione possa conciliarsi con il recente decreto sul c.d. salario giusto (d.l. 62/2026, convertito in l. 112/2026), che affida proprio alla contrattazione collettiva comparativamente più rappresentativa il ruolo di parametro di riferimento per la determinazione del trattamento economico complessivo.

Un consolidamento del principio espresso dalla decisione in commento avrebbe il potenziale effetto di dar luogo a un’ondata di verbali analoghi in tutti i comparti segnati da mansioni disagevoli, con conseguente frammentazione delle regole e moltiplicazione delle incertezze per aziende e operatori. E non solo: vi sarebbe una vera e propria esautorazione delle parti sindacali, che si vedrebbero “sorpassate a sinistra”, poiché la sede negoziale resterebbe formalmente loro, ma il contenuto verrebbe fortemente orientato dall’esterno.

La sentenza, pur perseguendo un obiettivo di tutela condivisibile, introduce – o meglio, avalla – strumenti che alterano in modo significativo gli equilibri attuali, generando una confusione non richiesta e difficilmente governabile.