area clienti

I sanitari “infedeli” sotto la lente della Corte dei conti

23 Febbraio 2024

Nel corso della cerimonia di inaugurazione dell’anno giudiziario 2024 tenutasi a Roma nell’Aula delle Sezioni riunite della Corte dei conti alla presenza del Presidente della Repubblica, è stata presentata la consueta relazione annuale sull’attività svolta dall’Istituto nel 2023, nel contesto delle proprie funzioni giurisdizionali e di controllo della spesa pubblica nell’interesse dello Stato e dei contribuenti.

Tra i numerosi capitoli che compongono la relazione sullo “stato di salute” della giustizia contabile, spicca certamente (per quanto di interesse in questa sede) il Capitolo II dedicato alla responsabilità medica, tra cui, in particolare (al paragrafo 4.2) la “Violazione del dovere di esclusiva” e (al paragrafo 4.3.2) le “Condotte assenteistiche”, nell’ottica chiaramente della tutela e della salvaguardia della spesa pubblica sanitaria; infatti, come si legge nella premessa del citato capitolo, “tutti i comportamenti che, in ambito medico o sanitario, integrano spreco o cattivo uso delle risorse pubbliche, derivanti sia da errore umano, sia dall’inefficienza delle strutture, nonché da carenze nell’acquisizione di beni e servizi ovvero da distrazione di energie lavorative del personale, costituiscono possibili ipotesi di danno erariale”.

Con riferimento alla violazione del dovere di esclusività, la relazione si attesta sulle numerose sentenze che nell’anno 2023 le Sezioni d’Appello hanno prodotto sulle ipotesi di mancato riversamento dei compensi (emolumenti e indennità di esclusività) percepiti per lo svolgimento di attività professionali extralavorative in assenza di autorizzazione.

Come noto, infatti, per i dipendenti pubblici vige un generale dovere di esclusiva sancito dalla Costituzione (art. 98 “i pubblici impiegati sono al servizio esclusivo della Nazione”) e declinato nella normativa ordinaria dal D.P.R. n. 3 del 10 gennaio 1957 (“Testo Unico delle disposizioni concernenti gli impiegati civili dello Stato”) e dal decreto legislativo 2001, n. 165, “Testo Unico del Pubblico impiego”, il quale, all’art. 53, comma 7,dispone espressamente che “I dipendenti pubblici non possono svolgere incarichi retribuiti che non siano stati conferiti o previamente autorizzati dall’amministrazione di appartenenza” e che “in caso di inosservanza del divieto, salve le più gravi sanzioni e ferma restando la responsabilità disciplinare, il compenso dovuto per le prestazioni eventualmente svolte deve essere versato, a cura dell’erogante o, in difetto, del percettore, nel conto dell’entrata del bilancio dell’amministrazione di appartenenza”.

E’ in tale regime autorizzativo generale per tutto il pubblico impiego, che si inseriscono, poi, le disposizioni proprie in tema di incompatibilità per il personale del servizio sanitario nazionale contenute nell’articolo 4, comma 7, della legge 30 dicembre 1991, n. 412.

Tale norma, infatti, dispone che “Con il Servizio sanitario nazionale può intercorrere un unico rapporto di lavoro. Tale rapporto è incompatibile con ogni altro rapporto di lavoro dipendente, pubblico o privato, e con altri rapporti anche di natura convenzionale con il Servizio sanitario nazionale. Il rapporto di lavoro con il Servizio sanitario nazionale è altresì incompatibile con l’esercizio di altre attività o con la titolarità o con la compartecipazione delle quote di imprese che possono configurare conflitto di interessi con lo stesso”.

A ciò si aggiunga che, a seguito dell’introduzione della facoltà per i medici di esercitare attività libero professionale all’interno delle strutture di appartenenza (cd intramoenia) ad opera della riforma del ssn contenuta nel d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502, l’art 1 comma 5 della Legge 23 dicembre 1996, n. 662 prevede che “l’opzione per l’esercizio della libera professione intramuraria da parte del personale dipendente del Servizio sanitario nazionale, da espletare dopo aver assolto al debito orario, è incompatibile con l’esercizio di attività libero professionale. L’attività libero professionale da parte dei soggetti che hanno optato per la libera professione extramuraria non può comunque essere svolta presso le strutture sanitarie pubbliche, diverse da quella di appartenenza, o presso le strutture sanitarie private accreditate, anche parzialmente”.

In tale contesto normativo, pertanto, è stata coinvolta la magistratura contabile e la relazione annuale riporta una copiosa casistica giurisprudenziale che chiaramente attiene al pubblico impiego, ma che può offrire utili spunti di riflessione anche per il settore privato, laddove alcune disposizioni (a prescindere dagli strumenti giuridici che l’ordinamento mette a disposizione per la loro tutela) risultano sostanzialmente sovrapponibili (si pensi, ad esempio, oltre evidentemente all’assenteismo fraudolento, al rapporto di esclusività che lega i medici della sanità privata e al regime autorizzativo a cui sono sottoposti, in generale, tutti i suoi lavoratori per lo svolgimento di attività esterne).

E così, tralasciando le questioni di carattere meramente procedurale e di rito, le principali vicende che hanno visto protagonisti medici e personale sanitario attengono, ad esempio: al mancato versamento della quota di spettanza della ASL sulle prestazioni (visite specialistiche, perizie giudiziarie) svolte in regime di intramoenia “allargata” (ovvero quella svolta in spazi esterni all’ente di appartenenza); alle azioni risarcitorie promosse dalle Procure contabili per l’indebita percezione dell’indennità di esclusività nel caso di svolgimento di attività extramoenia non autorizzata o non autorizzabile; alla mancata necessaria autorizzazione allo svolgimento dell’attività intramuraria “allargata”; al danno patrimoniale originato dal mancato riversamento all’amministrazione di appartenenza dei compensi correlati a prestazioni professionali incompatibili con lo status di dirigente medico in rapporto esclusivo e comunque non autorizzate; all’espletamento di attività libero professionale in violazione delle norme per i medici convenzionati di base; agli emolumenti indebitamente percepiti da medici universitari per avere svolto attività libero-professionale in assenza di autorizzazione; alle prestazioni infermieristiche a favore di casa di cura senza autorizzazione dell’ospedale di appartenenza.

Altro “tema caldo” riportato nella relazione di inizio anno della Procura Generale della Corte dei conti, sono (come sopra anticipato) le vicende relative alle “Condotte assenteistiche” del personale del ssn riportate al paragrafo 4.3.2. del Capitolo II.

A ben vedere, in effetti, le casistiche riportate attengono ad ipotesi di attività lavorativa svolta durante i periodi di malattia, per le quali il danno erariale nei confronti della pubblica amministrazione (indebita percezione dell’indennità di esclusività e mancato riversamento degli emolumenti percepiti) risulta aggravata dall’ipotesi penalmente rilevante della truffa aggravata nei confronti dell’ente di appartenenza e di quello previdenziale.

E così, si va, ad esempio, da un medico di medicina generale che aveva svolto le funzioni di procuratore e responsabile tecnico di un centro odontoiatrico in un periodo in cui si dichiarava malato, a un altro che, dirigente presso un’azienda ospedaliera, svolgeva prestazioni presso una struttura sanitaria privata, (in generale debitamente autorizzate in extramoenia), in orari e in periodi tuttavia coincidenti con l’orario di lavoro presso l’ospedale e, in un certo numero di casi, e con periodi di assenza per malattia, sino, infine, a un caso di vero e proprio assenteismo fraudolento, in seguito a reiterate assenze dal lavoro di un dirigente medico, giustificate con la produzione di certificazioni mediche false.

La fotografia del contenzioso contenuta nella relazione annuale di inizio anno della magistratura contabile pone in rilievo alcune isolate condotte da parte di alcuni operatori sanitari che, evidentemente, nulla hanno a che vedere con la generalità dei professionisti impegnati nel servizio sanitario nazionale, che svolgono i loro compiti con una dedizione che spesso (si pensi al periodo della pandemia da Covid) è andata ben oltre ai loro doveri istituzionali.

In tal senso, lo stesso Procuratore Generale della Corte, nella sua prefazione alla relazione, ha avuto modo di specificare che il capitolo dedicato alla responsabilità medica “è parte delle riflessioni sull’efficienza del sistema sanitario che, dopo aver sostenuto l’impatto della pandemia, soffre di una crisi sistemica – accentuata dalla “fuga” del personale sanitario, non adeguatamente remunerato – cui si deve rispondere, a livello nazionale e regionale, con decisioni ed investimenti non più rinviabili, nei campi dell’organizzazione, delle strutture, della formazione e delle retribuzioni, capaci di ridare lustro ad una professione che, assieme a quella degli insegnanti e dei magistrati, misura il senso civile di un Paese”.

Ed è proprio prendendo spunto dalle parole del Procuratore che non si può non evidenziare come la “fuga” del personale sanitario (nella cui accezione, evidentemente, vanno ricomprese le varie ipotesi di “infedeltà”) non attiene solo il personale del ssn ma anche quello appartenente alla sanità privata, segno che le analisi relative alla “crisi sistemica” che investe il panorama sanitario nazionale non possono essere semplicemente circoscritte alla sanità pubblica, ma debbano tenere conto anche del settore privato, ed in particolare di quello accreditato, che partecipa a pieno titolo al sistema salute del nostro paese.

È innegabile, infatti, che la carenza di medici e personale sanitario, la cui evidenza è esplosa prepotentemente con la pandemia, ha innescato una assurda concorrenza tra pubblico e privato, frutto (anche e soprattutto) di una legislazione che, nel passato, anziché favorire le sinergie tra i due settori, ha eretto muri spesso invalicabili, primo fra tutti la disparità di trattamento economico (o, meglio, il mancato riconoscimento di parità di trattamento economico) del personale della sanità accreditata e le conseguenti distonie scaturite dalle disposizioni legislative e contrattuali in tema di esclusività e incompatibilità, forse appianate (solo in parte) nell’ospedalità classificata.

Ecco perché i tanto auspicati interventi del Procuratore Generale della Corte dei conti contenuti nella prefazione non possono non riguardare anche la sanità privata che, mai come in questi tempi, deve essere considerata (e porsi) quale soggetto partecipativo del ssn e non in concorrenza con esso, in una logica che superi l’idea di libero mercato per la quale le carenze e le inefficienze della sanità pubblica sarebbero superabili solo con il ricorso alla spesa privata a carico dei (pochi) cittadini che possono permettersela.

Potrebbe interessarti anche
Diritto sanitario
Sanità privata all’avanguardia nel contrasto alla violenza contro gli operatori sanitari
Il 12 marzo è la giornata nazionale di educazione e prevenzione contro la viole...
4 min
Diritto sanitario
Collaborazioni coordinate e continuative con i medici specializzandi anche nel 2024
Nella serata di ieri 28 dicembre 2023, a seguito di una riunione del Consiglio d...
1 min
Diritto sanitario
Contributo Enpam e Sanità no-profit, la storia infinita!
L’Enpam aveva ottenuto un decreto ingiuntivo per il pagamento del 2%. A farne ...
3 min
Diritto sanitario
Carenza di personale sanitario? Uno sguardo alle misure contenute nel nuovo “Decreto Bollette”
Nella Gazzetta Ufficiale del 30 marzo scorso è stato pubblicato il decreto legg...
3 min
Diritto sanitario
Salute, lavoro e previdenza: cosa c'è in dettaglio nella conversione del Milleproroghe
Il Milleproroghe resiste agli scetticismi: arriva la conversione in legge. La le...
9 min